Выездные налоговые проверки: новые правила взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов

Год назад, в марте 2003 г., было принято решение о реорганизации налоговой полиции и передаче ее функций органам внутренних дел — Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям МВД России (ФСЭНП МВД России).

      Максим Краснов, юрист, юридическая фирма «Алимирзоев и Трофимов».

В целях организации взаимодействия между органами внутренних дел налоговыми органами по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений совместным Приказом МВД России и МНС России от 22.01.2004 N 76/АС-3-06/37 было утверждено несколько весьма интересных для налогоплательщиков документов.
1. Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок;
2. Инструкция о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения;
3. Инструкция о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления.
Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок (далее — Инструкция) регламентирует порядок организации и проведения налоговыми органами с участием органов внутренних дел (ОВД) выездных налоговых проверок, оформления и реализации результатов этих проверок.
Говоря о полномочиях органов внутренних дел в сфере налоговых правоотношений, законодатель в п.1 ст.36 НК РФ упоминает лишь, что органы внутренних дел по запросу налоговых органов участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых ими выездных налоговых проверках. Это подтверждено и нормой п.33 ч.1 ст.11 Закона РФ от 18.04.1991 N 1026-1 “О милиции” (в ред. от 23.12.2003, далее — Закон о милиции).
Правовой основой для подобного предписания служит ст.5 Закона РФ от 21.03.1991 N 943-1 “О налоговых органах Российской Федерации” (в ред. от 22.05.2003, далее — Закон о налоговых органах), согласно которой органы МВД России обязаны оказывать практическую помощь работникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие предусмотренных Законом мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению работниками налоговых органов своих должностных функций.
В Инструкции перечислены четыре основания, которые могут стать причиной привлечения налоговыми органами сотрудников ОВД для проведения выездной налоговой проверки:
- наличие у налогового органа данных, свидетельствующих о возможных нарушениях налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах, и необходимости проверки указанных данных с участием специалистов-ревизоров и (или) сотрудников оперативных подразделений;
- назначение выездной (повторной выездной) налоговой проверки на основании материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, направленных органом внутренних дел в налоговый орган, для принятия по ним решения в соответствии с п.2 ст.36 НК РФ;
- необходимость привлечения сотрудников органа внутренних дел в качестве специалистов для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля;
- необходимость содействия должностным лицам налогового органа, проводящим проверку, в случаях воспрепятствования их законной деятельности, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц при исполнении ими должностных обязанностей.
По мнению автора, включение в текст Инструкции закрытого перечня оснований для проведения совместных выездных налоговых проверок свидетельствует о том, что во всех иных ситуациях должностные лица налоговых органов не должны прибегать к помощи сотрудников ОВД. Вместе с тем прямого запрета подобных действий в Инструкции не содержится, поэтому обжаловать факт отсутствия оснований для проведения совместной налоговой проверки налогоплательщику вряд ли удастся.
Отметим, что согласно Инструкции в запросе, который налоговые органы направляют в ОВД, среди других обязательных реквизитов должны быть изложены обстоятельства, вызывающие необходимость участия сотрудников органа внутренних дел в выездной (повторной выездной) налоговой проверке. При этом на основании имеющейся у налогового органа информации требуется заранее указать характер и содержание предполагаемого нарушения законодательства о налогах и сборах.
В результате содержание запроса налогового органа может представлять определенную практическую ценность для недобросовестного налогоплательщика. Получив доступ к тексту направленного запроса на этапе его рассмотрения сотрудниками ОВД, налогоплательщик получает возможность заранее узнать не только о предстоящей проверке, но и просчитать ее возможные направления и заранее скрыть следы совершенного правонарушения.
Ответ на запрос налогового органа органы внутренних дел направляют не позднее 5 дней со дня поступления запроса. В ответе должна содержаться информация о сотрудниках, назначенных для участия в выездной налоговой проверке, или мотивированный отказ от участия в ней.
Инструкция содержит закрытый перечень оснований для отказа органов внутренних дел от участия по запросу налогового органа в выездной налоговой проверке.
Такими основаниями могут стать:
- отсутствие в запросе налогового органа фактов, свидетельствующих о возможных нарушениях организациями и физическими лицами законодательства о налогах и сборах;
- несоответствие изложенной в запросе налогового органа цели привлечения сотрудников органа внутренних дел для участия в проверке компетенции органов внутренних дел;
- отсутствие обоснования необходимости привлечения сотрудников органа внутренних дел в качестве специалистов и (или) для обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья проверяющих.
Других оснований для отказа Инструкцией не предусмотрено, равно как и не определен порядок действий налогового органа в случае, если отказ ОВД неправомерен.
В Инструкции особо отмечено, что сотрудники налоговых органов и органов внутренних дел при осуществлении возложенных на них задач обязаны действовать в строгом соответствии с федеральными законами, корректно и внимательно относиться к представителям организации, физическим лицам и иным участникам налоговых правоотношений, не унижать их честь и достоинство, а также соблюдать налоговую тайну.
В Инструкции указано, что взаимодействие должностных лиц налоговых органов и сотрудников органов внутренних дел при проведении выездной налоговой проверки не препятствует их самостоятельности при выборе предусмотренных законодательством средств и методов проведения контрольных и иных мероприятий в рамках своей компетенции при одновременном обеспечении согласованности всех осуществляемых ими в процессе проверки действий. Это значит, что при проведении выездной налоговой проверки сотрудник налогового органа может производить только те действия, право на проведение которых предоставлено налоговым органам. Соответственно, и сотрудник ОВД будет действовать в пределах своей компетенции, указанной в Законе о милиции, и не сможет воспользоваться полномочиями служащего МНС России.
Напомним, что при проведении выездной налоговой проверки должностные лица органов внутренних дел могут воспользоваться предоставленными им в ст.11 Закона о милиции правами и выполнять следующие действия:
- осуществить доступ на территорию и в помещения проверяемого лица и произвести ее осмотр;
- воспрепятствовать совершению правонарушения;
- проверить у граждан документы, удостоверяющие личность;
- провести личный досмотр, досмотр находящихся при них вещей и досмотр принадлежащих им транспортных средств;
- произвести проверку и изъятие необходимых документов и предметов;
- проверить наличие лицензий и специальных разрешений;
- направить требование или самостоятельно произвести проверку, а также ревизию финансово-хозяйственной деятельности проверяемого лица;
- получить устные и письменные объяснения от проверяемых лиц;
- применить меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях;
- использовать средства документирования произведенных действий.
При воспрепятствовании законной деятельности проверяющих сотрудники органа внутренних дел, привлекаемые для обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья должностных лиц налоговых органов, принимают меры по пресечению противоправных деяний в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
В свою очередь, должностные лица налоговых органов при проведении проверки совершают действия по осуществлению налогового контроля, предусмотренные не только Налоговым кодексом, но и Законом о налоговых органах и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В Инструкции указано, что функцию общей координации мероприятий, осуществляемых в процессе проведения проверки, выполняет руководитель проверяющей группы. Таким образом, на время проведения выездной налоговой проверки сотрудники ОВД обязаны в пределах своей компетенции выполнять предписания должностного лица налогового органа, назначенного руководителем проверяющих.
Решение о проведении выездной налоговой проверки совместно с сотрудниками ОВД оформляется по тем же правилам, что и для проведения обыкновенной выездной налоговой проверки. Основанием для проведения выездной налоговой проверки является решение руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о ее проведении. Указанное решение оформляется в соответствии с Порядком назначения выездных налоговых проверок, утвержденным Приказом МНС России от 08.10.1999 N АП-3-16/318. Следует обратить внимание на то, что в соответствующей графе решения должны быть указаны фамилии, имена и отчества, должности и классные чины (специальные звания) всех лиц, входящих в состав проверяющей группы, в том числе и сотрудников ОВД. Согласно действующему законодательству участие в проведении выездной налоговой проверки лиц, не указанных в соответствующей графе решения, признается незаконным и может стать причиной для обжалования и отмены результатов всей проверки.
Если же сотрудники органа внутренних дел были привлечены к проведению проверки уже по ходу ее проведения, то руководитель (заместитель руководителя) налогового органа должен вынести решение о внесении соответствующих дополнений в принятое решение (постановление) о проведении данной проверки. Изменение состава проверяющей группы в ходе выездной налоговой проверки возможно только с момента вынесения указанного решения.
Следует обратить внимание на то, что согласно Инструкции при возникновении необходимости проверки налогов (сборов), не включенных в принятое решение (постановление) о проведении выездной (повторной выездной) налоговой проверки, руководитель (заместитель руководителя) налогового органа должен вынести решение о назначении новой выездной (повторной выездной) налоговой проверки по указанным налогам (сборам). Дополнение ранее принятого решения в данном случае Инструкцией не рекомендовано.
В случае если выездная налоговая проверка проводится с целью уточнения материалов по факту налогового преступления, находящегося в производстве ФСЭНП, в налоговые органы должно быть направлено соответствующее постановление следователя с предложениями по характеру, сроку и объемам проверки. На основании этого постановления решение о проведении выездной налоговой проверки оформляют опять же налоговые органы. Налоговые органы и сотрудники ОВД не могут провести совместную выездную налоговую проверку на основании любого документа (решения, постановления и т.п.), подписанного любым должностным лицом органов внутренних дел, и не имея при этом соответствующего решения руководителя или заместителя руководителя налогового органа.
Сразу после прибытия на объект проверки проверяющие обязаны предъявить проверяемому налогоплательщику свои служебные удостоверения, а также решение о проведении выездной (повторной выездной) налоговой проверки. Факт предъявления решения (постановления) удостоверяется подписью проверяемого лица.
В случае отказа проверяемого от подписи руководитель проверяющей группы (должностное лицо налогового органа) в конце указанного документа производит запись о том, что решение (постановление) предъявлено проверяемым лицам и от подписи, удостоверяющей предъявление данного решения (постановления), эти лица отказались. Сделанная запись обязательно должна быть заверена личной подписью указанного должностного лица налогового органа.
Оформление и реализация результатов проверки осуществляется, как и при проведении обыкновенной выездной налоговой проверки, в порядке, установленном ст.ст.100 и 101 НК РФ и Инструкцией МНС России от 10.04.2000 N 60. Но существуют и некоторые отличия.
При выявлении проверкой фактов неуплаты (неполной уплаты) сумм налогов (сборов) проверяющими производится исчисление сумм неуплаченных (не полностью уплаченных) налогов (сборов) и пени, а также формируются предложения о привлечении к налоговой, административной и уголовной ответственности. В последнем случае дополнительно производятся расчеты сумм неуплаченных налогов (сборов) по их видам, налоговым периодам и финансовым годам (финансовый год соответствует календарному году).
Независимо от того, было ли выявлено по результатам совместной проверки налоговое преступление, акт выездной налоговой проверки всегда составляется в трех экземплярах:
- один хранится в налоговом органе;
- второй в установленном порядке вручается проверяемому налогоплательщику (его представителю);
- третий направляется органу внутренних дел, сотрудники которого участвовали в проведении проверки.
Акт выездной налоговой проверки должен быть подписан всеми участвовавшими в проверке должностными лицами не только налогового органа, но и сотрудниками органа внутренних дел, а также руководителем проверяемой организации или проверяемым налогоплательщиком (их представителями).
На акте выездной налоговой проверки не требуется подписей сотрудников органа внутренних дел, которые привлекались для:
- участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля в качестве специалистов;
- обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья должностных лиц налогового органа, проводящих проверку.
При наличии разногласий между проверяющими по содержанию акта окончательное решение по данному вопросу принимается руководителем проверяющей группы, то есть должностным лицом налогового органа.
В Инструкции указано, что по спорному вопросу проверяющие вправе изложить свое мнение в заключении, которое должно быть приобщено к материалам проверки, остающимся в налоговых органах и органах внутренних дел. Таким образом, о разногласиях в проверяющей группе по результатам налоговой проверки налогоплательщику не сообщается.
Решение по результатам проверки, как это и предусмотрено Налоговым кодексом, выносит единолично руководитель (заместитель руководителя) налогового органа, а должностным лицам ОВД, участвовавшим в проверке, направляется лишь его копия.
В случае выявления фактов, указывающих на возможность совершения проверяемым лицом налогового преступления, предусмотренного ст.ст.198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ, налоговые органы обязаны направить все материалы проверки в орган внутренних дел.
В случае принятия решения о прекращении уголовного дела орган внутренних дел в трехдневный срок уведомляет об этом налоговый орган.
В п.2 ст.36 НК РФ установлена обязанность органов внутренних дел при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом РФ к полномочиям налоговых органов, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.
Порядок направления органами внутренних дел этих материалов разъяснен в Инструкции о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения.
Хотя в Налоговом кодексе подобного исключения не предусмотрено, в названной выше Инструкции говорится, что в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств в налоговые органы направляются только материалы, по которым органом внутренних дел не проводилась самостоятельная проверка.
В случае же проведения органом внутренних дел проверки, ревизии производственной и финансово-хозяйственной деятельности (в соответствии с п.25 ст.11 Закона о милиции) либо проверки при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанных с нарушением законодательства о налогах и сборах (в соответствии с п.35 ст.11 Закона о милиции), материалы в налоговый орган направляются в десятидневный срок не со дня выявления соответствующих обстоятельств, а со дня подписания соответствующего акта проверки или ревизии.

По мнению автора, предусмотренное Инструкцией исключение при определенном стечении обстоятельств может стать причиной нарушения прав проверяемого налогоплательщика. В этом случае налогоплательщик может обжаловать указанное предписание Инструкции, обосновывая свое требование приоритетом норм Налогового кодекса по отношению к предписаниям подзаконных актов, к числу которых относится рассматриваемая Инструкция.
По общему правилу налоговый орган не позднее 10 дней с момента получения материалов должен принять решение о форме налоговой проверки налогоплательщика и сроках проведения этих действий.
Основаниями для отказа налогового органа в принятии решения о проведении мероприятий налогового контроля по материалам, представленным органом внутренних дел, могут являться только:
- отсутствие в представленных органом внутренних дел материалах фактов, свидетельствующих о нарушении законодательства о налогах и сборах;
- наличие обстоятельств, препятствующих проведению выездной налоговой проверки. Например, если период деятельности организации или физического лица, в котором согласно материалам органа внутренних дел были совершены налоговые правонарушения, ранее был проверен налоговым органом по соответствующим видам налогов (за исключением случаев реорганизации и ликвидации организации), или если материалы органа внутренних дел свидетельствуют о налоговых правонарушениях, совершенных в период, выходящий за три календарных года деятельности организации или физического лица, непосредственно предшествовавших году, в котором может быть проведена выездная налоговая проверка;
- наличие обстоятельств, препятствующих проведению камеральной налоговой проверки. Например, если период деятельности организации или физического лица, в котором согласно материалам органа внутренних дел были совершены налоговые правонарушения, выходит за рамки срока проведения камеральной налоговой проверки.
В случае отказа налогового органа в проведении мероприятий налогового контроля орган внутренних дел вправе направить материалы, свидетельствующие о нарушениях законодательства о налогах и сборах, в вышестоящий налоговый орган с предложением рассмотреть вопрос об обоснованности данного отказа.

“Все о налогах”, N 4, 2004

Добавить комментарий